经济观察报 记者 宋馥李

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2023年的济南市，正在实施一场规模空前的“新旧动能转换”，并将今年定义为项目突破年。

年初，济南市特别印发《济南市深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展三年行动计划（2023—2025年）》，明确了未来三年济南十大领域第一批1301个重点项目，总投资超过2.4万亿元。该行动计划提出：到2025年，济南市地区生产总值力争达到1.5万亿元。

从数据看，今年一季度，济南市工业经济挖掘释放发展潜力，制造业全面复苏，装备制造快速拉升。“项目”成为全市拼经济的高频词汇，济南正在全力实施新旧动能转换有取得破。

可以说，济南市引入新动能，改造旧动能，已经到了攻坚阶段。从2018年以来，山东省强省会战略不断加力，济南一方面肩负国家战略的探索重任，一方面打造区域经济的发展引擎，进入了一个急剧变化的历史周期。

在上述背景下，如何看待济南的过去、现在和未来，经济观察报专访了山东省宏观经济研究院党委书记、院长张中英。

经济观察报：我注意到张院长长期任职于山东省发改委，想请您简述山东省新旧动能转换综合实验区以及济南新旧动能转换起步区的设立，是如何一步一步提出、酝酿并最终成形的？

张中英：山东新旧动能转换综合试验区于2018年1月获国务院批复，是全国第一个也是唯一一个以新旧动能转换为主题的区域发展战略。试验区的设立，与习近平总书记、党中央对山东工作的关怀、支持密切相关。

2013年9月,习近平总书记参加河北省委常委班子专题民主生活会时，提出山东等三个东部大省,主要是看怎么凤凰涅槃、腾笼换鸟，看怎么优化产业结构，怎么继续起到领头雁、火车头作用。2013年11月,习近平总书记视察山东，要求山东进一步解放思想、锐意进取，创造性地贯彻落实党中央决策部署，努力在推动科学发展、全面建成小康社会进程中走在前列。这是总书记对山东工作的极大信任和殷切期望，是山东做好各项工作的科学指引和根本遵循。2017年4月，李克强总理在山东考察时，希望山东贯彻落实新发展理念，加快推动新旧动能转换。

山东地处黄河下游，东临黄渤海，是我国由南向北扩大开放、由东向西梯度发展的战略节点，在全国发展大局中具有重要地位。通过在山东创建综合试验区，既有利于解决我省大而不够强、发展不平衡不充分的问题，实现走在前列、由大到强、全面求强的奋斗目标；也有利于探索新旧动能转换的路径模式，带动北方地区转型发展，优化南北发展格局。

在中央领导同志的关心支持下，2018年1月3日，国务院以“国函1号文”正式批复山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案。综合试验区建设实施以来，按照“一年全面起势、三年初见成效、五年取得突破”的部署，山东省新旧动能转换取得阶段性成效，呈现出一系列深刻变化。比如：经济稳中向好、进中提质，近四年山东省地区生产总值年均增长5.8%；“四新”经济增加值占地区生产总值比重比2017年提高10个百分点；高新技术企业数量比2017年增长2.2倍，经济发展的质量效益显著提升。

在此基础上，2022年9月，国务院发布《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见》，支持山东在深化新旧动能转换基础上，加快推动绿色低碳高质量发展，成为山东新旧动能转换目标任务的升级版，也是发展方向再聚焦，指导山东省未来一段时期经济社会发展的总纲领。

济南新旧动能转换起步区的设立，则主要乘黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的东风。

其实在山东新旧动能转换综合试验区建设方案中，就可以找到济南新旧动能转换起步区的雏形。强调济南作为全省新旧动能转换三核之一，要加快实施北跨东延、携河发展，在黄河沿岸高起点、高标准、高水平规划建设济南新旧动能转换先行区，为试验区“做试验”“蹚路子”。但在实际的推进过程中，由于没有明确的建设实施范围，前期推进起来受到很大的制约。

黄河流域生态保护和高质量发展战略的出台，为起步区建设带来历史性的机遇。2019年9月18日，习近平总书记在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。2021年10月，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，将济南放在国家战略发展大局、生态文明建设全局、区域协调发展布局中高点定位，明确提出“支持济南建设新旧动能转换起步区”。

起步区地处黄河两岸，是黄河下游生态廊道的重要组成部分，发展战略性新兴产业和先进制造业的重要载体，更是落实黄河战略的核心区域。2021年4月25日，国务院以国办函〔2021〕44号文件批复《济南新旧动能转换起步区建设实施方案》，支持起步区复制自由贸易试验区、国家级新区、国家自主创新示范区和全面创新改革试验区的经验政策。自此之后，起步区建设发展步入全新的发展阶段。

经济观察报：谈济南市的新旧动能转换，就先要对济南市的产业结构做一个复盘和了解，在您看来，济南传统的产业结构和经济动能是怎样的？有什么样的特征？这种产业结构在全国横向来比的话，是居于一个什么样的地位和层次？

张中英：谈到济南市的产业结构，就不得不谈一下济南的发展历史。济南既是闻名中外的“天下泉城”，也是全国重要的工业基地，更是全国第一批副省级城市。济南工业有着辉煌的过去。新中国成立后，“第一个五年计划”中，济南重型机器厂、山东拖拉机厂、济南汽车制造厂等一大批企业诞生，并生产出全国第一部重型载重车、第一台小机床、第一台龙门刨床等，济南在很长一段时间享受着如“共和国长子”般的荣光，也奠定了今天济南的工业基础，在41个工业大类中，济南拥有38个，是全国拥有工业门类最多的城市之一。济南轻骑、小鸭洗衣机等“五朵金花”曾经享誉全国。

然而，在工业结构调整和技术创新变革的大潮中，由于转型发展相对较慢，同时受一些策略影响，济南实体经济受到很大的影响，部分行业整体没落，曾经的荣光不再。比如上世纪90年代，济南提出“退二进三”发展战略，打压工业，鼓励发展城市服务业。自此，济南的一大批工业、实体经济企业开始向周围的城市，比如滨州、淄博、潍坊、泰安转移，济南传统的工业优势逐渐丧失。2017年，东部老工业区济钢主业关停、环保督察全面开始、散乱污企业治理、煤耗能耗压减等因素叠加，给济南市工业发展带来新的压力。

时至今日，济南的产业结构仍处于优化调整期。特别是在新旧动能转换、自贸试验区、黄河流域生态保护和高质量发展三大战略交汇叠加下，济南再次提出“工业强市”战略，在坚决化解过剩产能，拓展动能转换新空间的基础上，一方面大力发展新兴产业，培育壮大新动能；另一方面着力提升传统优势产业，改造形成新动能，经济规模结构和质量效益实现新的提升。呈现出五方面的新特征：

一是综合实力不断跃升。2020年，济南地区生产总值首次突破万亿大关，GDP跻身“万亿俱乐部”。受疫情影响，虽然增速有所下滑，但2021年突破1.1万亿元、2022年又突破1.2万亿，连续6年跨越6个千亿台阶，映射出济南在承压奋进中展现出强大韧性。一般公共预算收入完成1001.1亿元，形成了年GDP增量、财政收入“双千亿”结构。

二是工业经济加速崛起。2020年，济南市高规格召开加快建设工业强市动员大会和推进大会，作出工业强市战略的决策部署，吹响向“工业”再进军的号角，再次点燃了济南经济发展的主引擎。2021年，济南首次进入中国先进制造业百强市，位居全国第15位，全省第2位。2022年，济南29家制造业企业品牌上榜“好品山东”，居全省第1位；8家企业入选2022年中国制造业500强，居全省第1位。由此可以看出，济南制造业的筋骨更强、结构更优。

三是产业集群持续膨胀。济南工业经济快速发展的背后是主导产业能级连续突破，围绕产业链的建链、补链、强链、延链四个环节，打造标志性产业链群，四大主导支柱产业崛起成势。越来越多的“济南制造”品牌开始涌现，中国重汽高端重卡商用车、二机床大型冲压生产线行业领先，走向世界；浪潮服务器蝉联中国市场第一，AI服务器市场占有率全球第一；齐鲁制药创新能力进入世界医药科技前沿；华熙生物透明质酸市场占有率全球第一。

四是创新动能更加澎湃。新旧动能转换的关键在于创新。近年来，济南始终坚持把发展的基点放在创新上，大力实施创新驱动发展战略。过去一年，科技创新策源功能不断强化，跃居2022全球科研城市100强第36位。高新技术产业产值占规模以上工业比重达到56%以上，年度新增国家级专精特新“小巨人”企业50家，是过去累计总量的1.43倍。

五是数字经济走在前列。当下，数字经济在经济社会发展中的作用越来越突出。政府工作报告提出，大力发展数字经济，加快传统产业和中小企业数字化转型。面对奔涌而至的数字浪潮，济南牢牢把握先进制造业向数字化、网络化、智能化转型升级的新特征新趋势，建成开通济南国家级互联网骨干直联点，启动全球首张确定性网络，已成为国家人工智能创新应用先导区、新一代人工智能创新发展试验区和国家工业互联网示范区“三区叠加”的城市。2022年，济南数字经济核心产业占比达到17%以上，规模占GDP比重达到47%，稳居全省首位，发展水平跃居2022全国城市排名第6位，连续5年入选“中国领军智慧城市”。如今，“数字经济”已成为济南的鲜明标签。

当然，济南市的产业结构和经济动能也还存在一些不容忽视的问题。比如：工业经济占比不高的问题。2022年，济南市第二产业占比仅为34.8%；2017-2022年，济南二产占比在34%-35.5%的范围内波动，比南京、深圳等城市都要低，更是远低于苏州、无锡、宁波、佛山等制造业城市。在向新的能级跃迁过程中，工业不崛起、制造业不提升，仅靠服务业是很难实现新一线城市梦想的。

比如城市首位度不高的问题。这体现在经济规模、人口、消费等方面，均排在省会城市的靠后位置。从经济规模看，近年来济南市GDP占全省比重呈现缓慢上升的态势，2022年为13.76%，较2020年（13.87%）略有下降；从人口规模看，济南市人口仅占全省的9%多一点，是省会城市中唯一一个人口首位度为个位数的城市；从消费集聚能力看，缺乏国内领先的商业圈和商业综合体（全国TOP20商圈、购物中心销售额排行榜TOP50中，均没有济南）。如何提升城市首位度、提高资源要素集聚能力，也是济南市发展面临的迫切需要。

再比如县域经济短板突出。新形势下，县域经济在维护粮食安全、基础工业安全、生态安全等方面发挥关键作用，是连接城市群发展与乡村振兴战略的重要环节。在区域竞争日趋激烈的今天，涌现出许多县域经济的龙头。截至2022年底，全国GDP突破1000亿元的县（市）达到52个，我省目前有5个“千亿县”（胶州、龙口、荣成、寿光、邹城），江苏昆山成为全国首个GDP突破5000亿元的县级市，展现出县域经济发展的广阔空间。从济南来看，县域经济一直以来都较为薄弱，与先进地区相比，商河县、平阴县的发展差距还很明显，亟待突破。

经济观察报：济南与同为副省级城市的武汉、南京等相比，制造业并不占优，可以说我们的制造业还存在一些短板。那么，济南作为山东省新旧动能转换综合试验区的第一核以及设立起步区，它的典型性意义或综合试验的意味在哪里？

张中英：济南作为省会城市、黄河流域中心城市，作为新旧动能综合试验区“三核”的第一核，加快济南的新旧动能转换，对引领山东半岛城市群高质量发展、推进黄河流域生态保护和高质量发展、打造中国北方新动能增长极具有重要意义。

从省内来看。与全国类似，山东的区域经济发展存在明显的区域差距—东强西弱，表现在经济发展、对外开放、社会环境等各个方面。新一轮区域竞争格局中，“强省会”战略正成为很多省份撬动省域高质量发展的支点。山东也不例外，在“一群两心三圈”的总体布局下，济南作为全省两大中心城市之一、科教资源中心，大力实施新旧动能转换重大工程，有助于在更大范围和更深层次上优化要素配置，强化对中西部地区高质量发展的辐射带动作用，壮大山东半岛城市群。省委省政府提出，实施“强省会”战略，支持济南建设国家中心城市。

从黄河流域看。济南处于黄河下游，南倚泰山、北跨黄河，山、泉、湖、河、城交相辉映，趵突泉、黑虎泉、百脉泉等千泉竞涌。黄河济南段全长183公里，黄河塑造了济南独特的自然地理风貌，保障了全市80%以上的生产生活用水，是重要的生态景观带和历史文化带。同时面临水资源短缺、防洪减灾、产业转型升级等紧迫任务，人均水资源量不足全国平均水平的1/7，“二级悬河”态势严峻，黄河文化保护传承不足。济南的发展，通过加强生态保护修复，完善防洪减灾体系，推进水资源节约集约利用，有利于提升黄河生态系统功能，探索生态优先、绿色发展的新路子，打造黄河流域新旧动能转换重要动力源。

从北方地区看。济南位于承东启西、衔南接北的枢纽位置，北接京津冀，南连长三角，东承环渤海，处在黄河流域和京沪经济发展轴的交汇地带，是促进黄河流域东西双向互济、陆海内外联动的战略枢纽，1.5小时高铁圈覆盖4.1亿人口。近年来，南北经济分化成为国内区域经济发展面临的新形势。立足济南战略区位优势，推动济南的新旧动能转换，探索可复制可推广的经验，将有助于解决黄河以北经济动能不足的问题，更好服务和融入新发展格局，促进国内区域的协调发展。

谈到设立济南新旧动能转换起步区，其典型意义体现在“四个方面”：

一是推动山东半岛城市群高质量发展，形成黄河流域生态保护和高质量发展的新示范。起步区可以利用位于黄河流域核心区的区位优势，在挖掘黄河文化时代价值、保护修复自然生态系统、推进绿色生态廊道建设、推进滩区生态综合治理等方面进行有益探索。

二是加快传统产业改造升级、培育壮大高新技术产业，形成山东新旧动能转换综合试验区的新引擎。起步区享有自由贸易试验区、国家级新区、国家自主创新示范区和全面创新改革试验区政策，可以发挥政策集聚优势，在复制经验政策，探索新旧动能转换新模式等方面先行先试。

三是吸引集聚优质要素资源，形成高水平开放合作的新平台。起步区通过加强与沿黄地区生态保护和高质量发展相关政策、项目、机制的联动，探索健全区域合作机制。通过加强与长三角地区要素资源对接，强化科技互动与协作，促进人力资源优化配置，复制推广区域一体化发展的经验做法；通过融入共建“一带一路”和RCEP，在更高层次、更广领域参与国际竞争与合作。

四是探索量水而行、节水为重的城市发展方式，形成绿色智慧宜居的新城区。将生态文明理念全面融入起步区建设与发展，通过推进节水型城区建设、城区绿色低碳发展、智慧城市建设、高标准布局交通基础设施网络，加快建设绿色生态廊道，推进滩区生态综合整治，打造蓝绿交织、水城共融的生态新城，探索全新的城市建设发展模式。

经济观察报：我们也留意到，就济南新旧动能转换起步区这个北跨黄河的城市新区来说，实际上提出北跨的设想由来已久，山东省的经济决策部门和学术界很早就在调研论证济南城市北跨黄河的方案，那么这一设想如今成为了现实，是基于什么样的契机和条件？

张中英：关于济南城市北跨的构思，主要基于济南市发展的自然地理条件。南部绵延泰山余脉，北部蜿蜒“地上悬河”，“山河互锁”形成了东西狭长100多公里、南北宽窄10多公里的带状发展格局。“东西狭长、南北短促”，不仅不利于要素流动、交通运输，更是严重制约了城市建设和产业布局，群众也颇多怨言。

早在2003年，省委省政府就确定了省会济南城市空间发展战略的“十字”方针：东拓、西进、南控、北跨、中疏。然而，在此后的十多年里，济南城市空间布局一直是东西拉伸，北跨战略始终难有突破，有个形象的比喻是“像根油条”，横穿济南的黄河也成为阻碍济南下辖的济阳、商河等北部区县发展的最大瓶颈。唯有向北突破黄河，才能真正实现城市格局的优化。

2015年3月，王文涛调任山东省委常委、济南市委书记。次月，王文涛到济阳调研时说，“济阳邻近中心城区，区位优势突出，是济南实施北跨战略的重要区域，发展潜力非常大。”济南此后加快实施北跨战略，以交通基础设施建设为切入点，坚持市场主导、项目带动，坚持产城融合、以产为主，变“跨河”发展为“携河”发展，进一步拉开城市发展框架，济南开始由“大明湖时代”迈向“黄河时代”。

2018年，国务院批复《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，提出“支持济南建设新旧动能转换先行区”。2020年10月，党中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，提出“支持济南建设新旧动能转换起步区”。2021年4月，国务院正式批复《济南新旧动能转换起步区建设实施方案》，明确了起步区四至范围、战略定位、发展目标和工作任务，设立高规格的领导小组，作为省委、省政府派出机构。在跨河大桥、跨黄隧道等一系列基础设施建设的带动下，济南城市北跨的步伐明显加快。根据规划，到“十四五”末，将在现有跨黄通道基础上，规划新增13处跨黄通道，增加到26座；对比同级别城市，与南京、武汉等跨江跨河发展的城市通道水平基本相当，显著提升跨河通行能力，推动与主城区的紧密联系。

经济观察报：对于新动能和旧动能，是否等同于新产业和旧产业？如何理解和区分？传统产业的旧动能如何能转换为新动能，济南是否已经有了一些路径和案例？

张中英：新动能和旧动能的概念，主要基于经济发展、产业发展的动力角度。新动能，是指新一轮科技革命和产业变革中形成的经济社会发展新动力，包括新技术、新产业、新业态、新模式等等；旧动能，则指传统动能，不仅涉及高耗能高污染的传统工业，更宽泛地覆盖利用传统经营模式经营的第一、二、三产业。新旧动能转换的意思，就是通过新的科技革命和产业变革中形成经济社会发展新动力，通过新技术、新产业、新业态、新模式等，来转换掉传统以资源要素为支撑的经济发展模式。

相比之下，新产业和旧产业，则主要基于某一区域某一产业出现的历史时期，以及产业所处的发展阶段。

因此，新旧动能和新旧产业，是基于不同的角度进行的分类。我们经常讲：世界上没有落后的产业，只有落后的企业；没有落后的行业，只有落后的产品；没有落后的领域，只有落后的思路。这在一定程度上体现了新旧动能和新旧产业的区别和联系。

回到我们说的新动能，主要包括两大部分：一部分是由于科技进步和市场需求的变化，“无中生有”的新产业，比如大数据产业、平台经济、VR产业、物联网产业等等；另一部分，则是基于传统产业的，是通过推动互联网、大数据、云计算、新一代信息技术、人工智能等颠覆性新技术、新模式向传统产业全方位渗透融合赋能，推动传统产业智能化改造数字化转型，实现传统产业“有中出新”。因此，传统产业通过技术改造、数字赋能，提升发展效率和质量，转换为“新动能”。所以说，培育发展新动能，既要加大力度支持新技术、新模式、新业态、新产业发展，为它们“培土施肥”，打造经济“新引擎”；又要致力于传统产业“挖潜开荒”，推动高端化、智能化、低碳化赋能，促进“老树发新芽”。

济南作为山东省新旧动能转换试验区的核心区之一，近年来在推进传统产业向新动能转换方面做了很多探索。

比如在济钢集团产能调整转型的基础上，济南市政府、中科院空天信息创新研究院、济钢集团共同组建济钢防务公司，培育发展空天信息产业。2019年8月，济南市与中国科学院空天信息创新研究院签署合作协议，共建空天院齐鲁研究院。围绕“东星西箭”的产业布局，加快建设济钢防务卫星总装测试一期项目，吸引了空天信息产业基地、齐鲁卫星星座、数字黄河、低轨卫星导航等一系列项目相继落地。目前，济钢集团已成为济南市空天信息产业链主企业，在济参股孵化济钢防务、飒铂智能、山东微波电真空等多家空天信息领域业务公司。随着“济南一号”“泉城一号”成功发射，济南成为全国首个完成商业航天“通信、导航、遥感”卫星全面布局的城市。

再举个例子-济南圣泉集团。30多年前曾经是一个濒临破产的乡镇企业，业务板块之一是秸秆综合利用。乘着新旧动能转换的东风，通过持续的技术创新，如今已成为全球生物质能源和生物质新材料产业的引领者，入选国家工信部第三批制造业单项冠军示范企业。依靠科研创新，将植物秸秆中的半纤维素、木质素、纤维素三大成分提纯并分别高效利用，生产出高附加值产品，实现了植物秸秆的100%利用；通过在酚醛树脂领域的技术积累，圣泉集团酚醛产业产销规模跻身世界前三，亚洲第一，多种产品打破“日美”垄断，自“神舟”八号飞船起连续助力中国航天事业。

经济观察报：近些年，济南市的新兴产业和传统产业的转型升级，有哪些让您印象深刻，有哪些产业代表了济南市的未来？

张中英：一个区域产业的培育是一个循序渐进的过程，需要技术、人才、配套的不断积累。但从近些年来产业发展的趋势看，产业的周期在明显变短，产品的迭代频度明显加快。济南市的产业发展，也具有类似的趋势，很多产业经历了快速膨胀的过程。让我印象比较深刻的有：

一是新能源汽车产业。这一产业的发展以比亚迪济南项目的落地为标志。仅用不到一年时间，位于济南新旧动能转换起步区的比亚迪新能源乘用车及零部件产业园项目实现建成投产，预计可新增工业产值超过千亿元。不仅如此，比亚迪还陆续在济南投建了包括芯片、电池、汽车销售在内的完整生产链条，其完整性甚至接近比亚迪深圳总部。在引进比亚迪、吉利等汽车领域龙头企业的同时，济南加快招引关键配套企业，带动汽车全产业链发展。通过这些项目的赋能助力，济南在新能源汽车领域已形成芯片、动力电池、乘用车、商用车、专用车及零部件生产的全产业链条，打造了具有国内影响力的新能源汽车产业生态圈。

二是生物医药与大健康产业。疫情影响、消费升级等趋势下，大健康产业迎来“全民需求时代”，成为众多城市着力培育的经济增长点。山东是全国人口大省、经济大省、消费大省，健康需求空间巨大。作为全市重点发展的十大千亿产业之一，济南市集聚了生物医药与大健康规模以上企业达538家，产业规模达到2039.8亿元，培育了齐鲁制药、宏济堂制药、华熙生物、福瑞达生物、银丰生物等龙头骨干企业，成为全市经济发展的一大亮点。特别是以华熙生物、福瑞达生物为代表的化妆品产业，不断深耕生物科技赋能终端产品创新，以原料创新赋能品牌崛起发展，成为头部的国货新势力，透明质酸原料占全球产能的85%。如今，以济南为核心，山东的“美谷”也正雏形初显。

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